Auto 1018/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: expediente CJU-1623
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La EPS Famisanar S.A.S. promovió demanda ordinaria laboral contra La Nación- Ministerio de Salud y Protección Social-, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011[1], la Unión Temporal nuevo FOSYGA[2] y la Unión Temporal FOSYGA 2014[3]. Como pretensiones, solicitó, entre otras, que se declare solidariamente responsable a las entidades demandadas por el no pago a la EPS Famisanar de las actividades, intervenciones, procedimientos, suministros, medicamentos no incluidos en el POS o servicios no incluidos en el Plan Básico de Salud y demás gastos no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo (POS) suministrado por la EPS, [y] se condene a los demandados al pago de $863.828.368 en razón de las cuentas de recobro por servicios[4].
2. La EPS Famisanar S.A.S. indicó que, en procura de la protección del derecho a la salud y vida de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, suministró de manera reiterada medicamentos no incluidos en el POS y la realización de procedimientos clínicos, médicos, quirúrgicos, entrega y adaptación de elementos o suministros [5]. Además, argumentó que presentó las cuentas de recobro con los soportes y formalidades exigidas por la ley ante el administrador fiduciario de turno, pero las cuentas no fueron canceladas de acuerdo con lo informado por el auditor de los recobros por tecnologías en salud no contempladas en el plan de beneficios en salud por motivos que imposibilitaron a la entidad recobrante recibir el pago de dichos recursos por vía administrativa[6].
3. El conocimiento de la demanda fue asignado, por reparto, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, quien, mediante Auto de 6 de marzo de 2020[7], declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá. Explicó que las pretensiones se encuentran encaminadas al pago de servicios prestados por la EPS Famisanar a cargo de la Administradora de los Recursos del Sistema General en Salud- ADRES y, al no ser esta entidad prestadora del servicio de salud, resulta claro que en virtud de su categoría de entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente a cuyo cargo tiene la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro, los conflictos en que esté involucrada, deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa[8]. Lo anterior, en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del criterio definido en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia.
4. El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual, mediante Auto de 17 de agosto de 2021, (i) declaró su falta de competencia, (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Fundamentó su decisión en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; así como en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado, según la cual, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social integral originadas entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[9]. A partir de lo anterior, sostuvo que, al ser controversias originadas entre los actores del sistema de seguridad social integral y aun cuando se encuentre involucrada una entidad pública, resulta competente la justicia ordinaria[10].
5. El 24 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[11].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Laboral del Circuito de Bogotá y Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda promovida por la EPS Famisanar S.A.S contra La Nación- Ministerio de Salud y de Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y otros. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [14].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[15]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16]. |
9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda promovida por la EPS Famisanar S.A.S contra La Nación- Ministerio de Salud y de Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y otros configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Famisanar S.A.S contra La Nación- Ministerio de Salud y de Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y otros debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 y 4 supra).
4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021
11. En el Auto 389 de 2021[18], la Sala Plena concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[19], la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces de lo contencioso administrativo.
12. La Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[20] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[21]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[22]; y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[23].
13. Adicionalmente, en el Auto 862 de 2021[24], la Corte aclaró que el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia propuesto. Lo anterior, por cuanto, (i) según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social; y (ii), de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES[25]. Luego, en el Auto 904 de 2022[26] se reiteró el Auto 862 de 2021 y se fijó la siguiente regla de la decisión: las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES y/o al Ministerio de Salud y Protección Social (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la EPS Famisanar S.A.S contra La Nación Ministerio de Salud y de Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y otros debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en razón a que no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino de un litigo económico que tiene origen en el suministro de medicamentos y la realización de procedimientos clínicos, médicos y quirúrgicos no incluidos en el POS, hoy PBS.
15. Lo anterior tienen sustento en que las pretensiones de la demanda se orientan a obtener el pago de dineros adeudados por 6.100 casos de recobro por servicios, debido a la prestación de tecnologías en salud no previstas en el Plan de Beneficios del Régimen Contributivo suministrados a los afiliados. Asimismo, se pretende el reconocimiento de los perjuicios causados con el desgaste administrativo inherente a la gestión, el pago de intereses de mora previstos en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, el monto de los intereses corrientes generados por cada una de las cuentas de recobro y el resarcimiento de otros perjuicios demostrados en el curso del proceso.
16. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1623 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Laboral del Circuito de Bogotá y Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Segunda es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la EPS Famisanar S.A.S contra La Nación Ministerio de Salud y de Protección Social y otros.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1623 al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Conformado por las sociedades: Fiduprevisora S.A. y Fiducoldex S.A.
[2] Conformada por las sociedades: Grupo Asesoría en Sistematización de Datos -Grupo ASD SAS., Servis Outsourcing Informático SAS, Carvajal y Tecnología en Servicios S.A.S.
[3] Conformada por las sociedades: Grupo Asesoría en Sistematización de Datos -Grupo ASD SAS., Servis Outsourcing Informático SAS, Carvajal y Tecnología en Servicios S.A.S.
[4] Además, solicitó que se reconozca el pago de intereses de mora, gastos administrativos, intereses corrientes y cualquier otro perjuicio demostrado en el transcurso del proceso. Expediente digital. Documento Demanda Ordinaria Laboral D-91 EPS Famisanar Autori02Zaciones CTC-Mipres Sep 2019, p.3.
[5] Ibidem, p. 4.
[6] Ibidem, p. 4. La demandante indicó que se suscribió un contrato de consultoría entre el Ministerio de Salud y la Protección Social con la Unión Temporal Nuevo Fosyga, y la Unión Temporal Fosyga 2014, quienes serían las encargadas de auditar las cuentas de recobro.
[7]Expediente digital. Auto de 6 de marzo de 2020.
[8] Ibidem, p.1.
[9] Expediente digital. Auto de 17 de agosto de 2021.
[10] Expediente digital. Auto de 17 de agosto de 2021.
[11] Expediente digital. Constancia de Reparto CJU0001623.
[12] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[15] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[16] Ib.
[17] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[18] CJU-072.
[19] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[20] Cfr. Id. fj. 36.
[21] Cfr. Id. fj. 37.
[22] Cfr. Id. fj. 24.
[23] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[24] CJU-403.
[25] La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016. Así las cosas, en el artículo 3º de la referida normativa se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 4107 de 2011 y que le asignaba la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.
[26] CJU-951.